농업용 창고의 진출입로 토지사용허가

1. 사건 개요

 청구인은 2021년 7월 21일 자신이 소유한 경기도 23-3번지에 건립된 농업창고 출입구로 이용하겠다고 밝혔다. 청구인은 23-8번지 국유재산 일부 사용허가를 신청했고 청구인은 2021년 7월 26일 신청했다. 청구인은 국유재산법 제18조의 규정에 따라 사용을 허가할 수 없다는 취지의 국유재산의 사용허가를 거부당했다.

2. 청구인 주장

 2020년 6월 8일 청구인이 군수에게 농업창고 건설을 신고하고 승인을 얻어 공사를 진행하고자 하자 군수는 공로인 신청지에 대해 진입도록 사용승낙서를 첨부하라고 보완 요구하였다. 청구인이 피청구인에게 신청지의 사용허가를 신청하였으나, 피 청구인이 이를 거부하였다. 

 이 사건 신청지가 포함된 23-8번지 등은 원래 청구인의 소유였으나, 피 청구인이 새로운 철도 노선의  공사를 진행하면서 인근 마을로 연결하는 대체도로로 사용하기 위해 청구인으로부터 매수하였는바, 이 사건 신청지는 불특정 다수의 주민이 이용할 수 있도록 설계된 것으로, 청구인 토지에서 농사를 짓기 위해서는 이 사건 신청지를 통행하여야 하므로 주위 토지 통행권이 있다고 할 것이고, 피청구인이 이 사건 신청지에 인접한 23-8번지에 대하여는 피청구인 부담으로 보강토 공사를 하여 다른 사람이 사용하도록 하거나 이 사건 신청지 인접의 국유지에는 주택이 들어서고 있는데 청구인에 대하여만 사용허가를 거부하였으므로 이는 평등의 원칙 및 자기 구속의 원칙을 위반한 것이다. 

3. 피청구인 주장

 청구인이 이 사건 신청지를 불법으로 점유하여 배수관로를 매설하였을 뿐만 아니라 50제곱미터 상당을 콘크리트 포장한 후 본인 소유의 토지에 접도 시키는 위법한 행위로 건축허가 조건을 충족시킨 후 건축허가 신고를 하였다. 국유재산법 제18조 제1항은 국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다고 규정하고 있으며, 기획재정부 유권해석 및 국가철도공단 감사결과에서도 국유지 상에 진출입로를 개설하는 경우 당해 국유지는 계속 같은 목적으로 사용되도록 그 용도가 제한되어 국가의 소유권 행사와 장래 행정 및 기타 목적 사용에 장애가 되므로 진출입로 개설을 목적으로 하는 국유지의 임대, 대부는 허용될 수 없다는 입장인바, 청구인의 요구는 수용될 수 없다. 

4. 인정사실

 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항 전부증명서, 건축, 대수선, 용도변경 신고필증, 국민신문고 민원, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 피청구인은 2009년경 이 사건 신청지가 포함된 23-8번지 등을 청구인으로부터 매수하였고, 이후 23-8번지는 복선전철사업 편입지로서 현황도로 등으로 사용되고 있으며, 철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률 제15조 제3항 등에 따라 양여될 예정에 있다. 청구인은 2020년 5월 12일경 군수에게 청구인 토지에 창고시설을 건축하겠다고 신고하였으며, 군수는 2020년 6월 8일. 청구인에게 건축 신고필증을 교부하였다. 청구인은 2021년 7월 21일. 피청구인에게 다음과 같은 취지로 이 사건 신청지에 대한 사용허가를 신청하였다. 

 창고 부지에 출입을 하려면 이 사건 신청지를 경유하게 되어 군청에 착공신고를 하려 하자 귀 공단의 동의가 있어야 한다. 23-8번지는 23-1번지에서 분할된 토지로 그 토지 소유자는 원래 본인이었으나 2009년에 철도공사를 하면서 본인으로부터 매수한 토지이며 철도시설 요인이 아니라 24번지 일대로 진입하는 도로를 개설하기 위해 매수하고는 도로포장까지 해주어 그 마을에서 도로로 사용하고 있다. 그러나 귀 공단에서 도로포장하면서 정작 청구인 소유의 28-3번지에 접하는 부분까지 포장을 하지 않고 비포장 상태로 방치하여 본인은 부득이 23-3번지를 경작하기 위해 이 사건 신청지를 통로로 사용하여 현재에 이르렀고 청구인 소유 토지의 관리를 위해 창고를 건축하려는 것이다. 23-1번지 토지를 분할하여 도로용으로 매수하면서 도로용지가 아닌 토지까지 과도하게 매입하여 청구인 토지를 소위 맹지로 만들어 부당한 피해를 입게 한 것은 아닌지? 그렇다면 용도 이외의 잔여지는 원 소유자인 청구인에게 환매해야 하는 것은 아닌지? 피청구인은 2021년 7월 26일. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 신청지는 당초 배수로가 있었고 콘크리트 포장이 되어 있지 않은 상태였으나, 청구인이 2020년경 청구인의 토지에 창고를 건축하면서 배수로를 복개하고 콘크리트 포장을 하였다. 

5. 처분의 위법, 부당 여부

국유재산법 제2조 제7에 따르면, 사용허가란 행정재산을 국가 외의 자가 일정기간 유상이나 무상으로 사용, 수익 할 수 있도록 허용하는 것을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제30조 및 제35조에 따르면, 중앙관서의 장은 공용, 공공용, 기업용 재산은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 법 위에서 만 행정재산의 사용허가를 할 수 있으며, 행정재산에 대한 사용허가기간은 5년 이내로 한다고 되어 있다. 그리고 같은 법 제18조 제1항에 따르면, 국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못하나, 기부를 조건으로 축조하는 경우, 다른 법률에 따라 국가에 소유권이 귀속되는 공공시설을 축조하는 경우, 제50조 제2항에 따라 매각대금을 나누어 내고 있는 일반재산으로서 대통령령으로 정하는 경우, 그 밖에 국유재산의 사용 및 이용에 지장이 없고 국유재산의 활용가치를 높일 수 있는 경우로서 대부계약의 사용목적을 달성하기 위하여 중안 관서의 장등이 필요하다고 인정하는 경우 등의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하며, 같은 조 제2항에 따르며, 제1항 단서에 따라 영구시설물의 축소를 허용하는 경우에는 대통령령으로 정하는 기준 및 절차에 따라 그 영구시설물의 철거 등 원상회복에 필요한 비용의 상당액에 대하여 이행을 보증하는 조치를 하게 하여야 한다고 되어 있다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 신청지에 설치된 콘크리트 포장을 영구시설물로 보아 국유재산법 제18조에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.