수용재결, 내 토지의 합리적인 보상

1. 공용수용과 협의취득

현재의 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률은 공익사업을 위해 토지 등을 취득하거나 사용하는 방법으로 협의에 의한 방법과 수용에 의한 방법을 마련하고 있다. 이는 종래에 협의취득과 손실보상의 기준을 정한 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법과 수용 사용절차를 규정한 토지수용법으로 이원화되어있던 법체계를 일원화한 것이다. 토지보상법은 토지 등의 수용과 그 손실보상에 관한 일반법으로서의 지위를 가지고 있다. 대부분의 공익사업은 특별법에 의해서 진행하면서 토지보상법을 준용하는 체계로 되어 있다.

 공용수용이란 공익사업을 시행하기 위하여 공익사업의 주체가 타인의 토지 등을 강제적으로 취득하고 그로 인한 손실을 보상하는 물적 공용 부담제도를 말한다. 개인의 재산권이 공공목적에 의해서 제한되는 침익적 처분이라고 할 것이다. 이러한 공용수용은 공공의 필요가 있는 경우에 한하여 인정되며 법률의 근거가 있어야 한다. 또한, 공용수용에 대하여는 그에 합당한 보상이 주어져야 한다. 이는 헌법 제23조에 명시적으로 규정된 것으로 이를 위반한 처분은 위헌적 처분으로 원천적으로 무효이다.

 공익사업을 위한 토지의 취득에는 토지 등의 소유자의 의사에 반하는 강제 취득인 공용수용 이외에 공용수용의 주체와 토지 등의 소유자 사이의 협의에 의한 취득이 가능하다. 토지보상법은 협의취득을 공식적인 법제도로 규정하고 있다. 이전의 협의취득절차는 의무적인 절차는 아니며, 공익사업의 주체는 협의절차를 거친 경우에는 공용수용절차에서 의무적인 절차로 되어 있는 협의절차를 거치지 않아도 된다.

2. 협의취득 절차

보상계획의 열람 등 열람 후 토지조서 및 물건조서의 내용에 대하여 이의가 있는 토지소유자 또는 관계인은 사업시행자에게 서면으로 이의를 제기할 수 있다. 사업시행자는 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 한다. 사업시행자는 협의가 성립된 경우 토지소유자 및 관계인과 계약을 체결하여야 한다. 위 계약의 법적 성격에 관하여 판례는 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법상의 협의취득 계약을 사법상 계약으로 보았다. 

3. 공용수용의 절차

공용수용의 절차는 사업인정 토지조서, 물건조서의 작성 협의 재결의 단계를 거쳐 진행된다. 이 중 사업시행자에게 수용 권한을 부여하는 절차인 사업인정 절차가 중요하다. 그리고 토지조서, 물건조서의 작성, 협의 절차는 사업인정 이전에 절차를 거친 경우에 토지조서, 물건조서의 내용에 변동이 없는 때에는 절차를 생략할 수 있다.

 사업인정이란 공익사업을 토지를 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다. 사업인정은 사업시행자에게 일정한 절차를 거쳐 그 사업에 필요한 토지를 수용 또는 사용하는 권리를 설정하여 주는 국토교통부 장관의 형성 행위이다. 사업인정으로 사업시행자에게 수용권이 창설되고, 토지소유자 등에게는 일정한 의무가 부과되고, 손실보상청구권이 주어진다. 따라서 사업인정은 행정처분이며 항고소송의 대상이 된다. 토지보상법 이외에 개별법에 의해 토지보상법의 사업인정이 의제 되는 경우가 상당수 있다. 예를 들면, 택지개발 촉진법 제3조에 의한 택지개발지구의 지정, 고시, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제91조의 도시, 군 계획시설사업의 실시계획 고시, 도시 및 주거환경정비법 제28조의 사업시행인가 고시 등 개별법에서 특정한 절차를 거치면 사업인정이 있는 것으로 의제 된다. 이 경우에는 사업인정을 별도로 받지 않아도 된다. 토지보상법상 사업인정 처분이 행해지기 위해서는 제4조에서 정한 공익사업이어야 하고 그 사업의 공공의 필요성이 인정되어야 한다. 사업인정의 대상이 되는 공익사업은 토지보상법 제4조의 공익사업에 해당하여야 한다. 종래에는 토지 등을 수용 사용할 수 있는 공익사업의 종류를 토지보상법 제4조 제1호 내지 제8호에 열거하면서 제8호를 그 밖에 다른 법률에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업으로 규정함으로써 공익사업의 범위를 필요 이상으로 넓혔다는 비판이 있었다. 이에 최근 제4조를 개정하고, 제4조의 2를 신설함으로써 공익사업의 범위를 엄격하게 규율하게 되었다. 즉, 토지보상법 제4조 별표에 따르지 아니하고는 개별 법률에서 토지 등을 수용 사용하는 사업을 규정할 수 없도록 하였다. 그리고 공익사업은 토지보상법의 개정으로만 개정할 수 있을 뿐이지 다른 법률로 개정할 수 없다. 토지보상법 제4조 각 호에 해당하는 사업이 자동적으로 토지수용을 할 수 있는 사업이 되는 것이 아니며 공공의 필요성을 인정받아야 한다. 공공의 필요성은 공공성(공익성)과 필요성으로 구성된다. 공공성은 국가안전보장, 질서유지, 공공복리와 함께 국가 또는 지역 경제상의 이익도 포함되는 개념이다. 사업의 필요성은 비례의 원칙이 적용되는 개념이다. 즉 최소침해 성과 공익과 사익의 형량이 필요하다. 공익사업으로 인하여 달성되는 공익이 공익사업으로 인하여 침해되는 사익보다 우월하여야 한다. 그리고 사업인정의 요건으로 최근 대법원 판례에서 사업시행자에게 해당 공익사업을 수행할 의사와 능력이 있어야 한다는 것도 사업인정의 한 요건이라고 판시하여 주목된다.

국토교통부 장관은 사업인정을 하려면 관계 중앙행정기관의 장 및 특별시장, 광역시장, 도지사, 특별자치도 지사와 협의하여야 하며, 미리 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다. 최근 법 개정으로 사업인정이 있는 것으로 의제 되는 공익사업의 허가, 인가, 승인권자 등은 사업인정이 의제 되는 지구지정, 사업계획 승인 등을 하려는 경우에도 의무적으로 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다.

 국토교통부 장관은 사업인정을 하였을 때에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시·도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명이나 명칭, 사업의 종류, 사업지역 및 수용하거나 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다. 사업인정은 이를 고시한 날부터 그 효력이 발생한다. 수용권의 발생사업인정은 일정한 수용절차를 거칠 것을 조건으로 사업시행자에게 수용권을 부여하는 것이다.